O PROTESTO DA CDA É IDENTIFICADO COMO INSTRUMENTO CENTRAL PARA A COBRANÇA DE CRÉDITOS DE PEQUENO VALOR
A queda expressiva no ajuizamento de execuções fiscais no país inaugurou uma nova etapa na política judiciária de cobrança da dívida ativa. Com a edição da Resolução CNJ nº 547/2024, o Protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) deixou de ser uma alternativa periférica e passou a ocupar posição central na estratégia de enfrentamento das execuções fiscais de baixo valor, historicamente responsáveis por sobrecarregar o Judiciário com baixíssima efetividade arrecadatória. O resultado é concreto: redução de 37% nas novas ações, extinção em massa de processos antieconômicos e uma guinada estrutural rumo à desjudicialização do contencioso tributário de pequena monta.
Nesta entrevista à Revista Cartórios com Você, a juíza auxiliar da presidência do Conselho Nacional de Justiça, Keity Saboya, detalha como o CNJ enxerga o protagonismo do Protesto extrajudicial nesse novo modelo de cobrança, destacando dados que evidenciam sua eficiência, como a taxa média de recuperação de 25% e o impacto direto na diminuição do estoque de processos.
CcV - Como o CNJ avalia o papel do Protesto de CDAs na queda de 37% das novas execuções fiscais após a Resolução 547/2024?
Juíza Keity Saboya - A redução de 37% no ajuizamento de novas execuções fiscais em 2024 (de 3,13 milhões para 1,96 milhão de ações) é compreendida, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), como efeito direto da Política Judiciária de Eficiência das Execuções Fiscais, instituída pela Resolução CNJ nº 547/2024, de 22/02/2024. Esse normativo passou a exigir, como regra, a adoção de medidas prévias de cobrança antes do ajuizamento da execução fiscal, tais como a negociação administrativa e o Protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa (CDA).
Com a obrigatoriedade do Protesto e de outras medidas administrativas prévias, o eixo da cobrança passou a privilegiar vias extrajudiciais, reduzindo a necessidade de ajuizamento, o que explica a expressiva queda no número de novas execuções fiscais.
A resolução também determina, entre outras medidas, a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), desde que sem bens penhorados e sem movimentação útil há mais de um ano. Essa diretriz concretiza o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Tema 1.184 da repercussão geral. Nesse contexto, o Protesto passou a ocupar posição central nessa “virada procedimental” da execução fiscal, ao deslocar a cobrança para um instrumento mais rápido, de baixo custo e com forte efeito indutor de pagamento, sobretudo em débitos de pequeno valor. Essa política representa uma efetiva “desjudicialização estrutural do contencioso de pequena monta”. Além da redução do ingresso de novas ações, o ano de 2024 também se destacou por registrar a maior diminuição de acervo da série histórica, com queda de aproximadamente 3,5 milhões de processos. Esse resultado decorre, em grande parte, da extinção de cerca de 5,5 milhões de execuções fiscais, conforme dados do relatório Justiça em Números 2025.
CcV – Os dados do DataJud indicam recuperação média de 25% via Protesto. O CNJ considera ampliar o uso desse mecanismo antes do ajuizamento?
Juíza Keity Saboya - Entre março de 2024 e junho de 2025, cerca de 24,4 milhões de títulos foram levados a Protesto no país, com taxa média de recuperação na ordem de 25%, em todas as esferas federativas. Esses números foram apresentados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) no relatório de Análise econômica de decisões judiciais e concorrenciais no Brasil.
Esses números demonstram que a cobrança extrajudicial ganhou protagonismo, diante de seu elevado custo-efetividade em relação à via judicial convencional. O resultado fundamenta a política em curso de uso intensivo do Protesto antes do ajuizamento, que deixou de ser apenas uma recomendação e se tornou condição procedimental para o ajuizamento de executivos fiscais, condição para o interesse de agir processual, de acordo com a Resolução CNJ nº 547/2024. Além da consolidação normativa do requisito do Protesto prévio como uma condição para a execução fiscal, o CNJ também avançou em outros instrumentos para o fomento da desjudicialização, com destaque para a Portaria Conjunta CNJ nº 5, de 02/04/2024, que dispõe sobre procedimentos, iniciativas e estratégias para racionalizar e aprimorar o fluxo de execuções fiscais promovidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em tramitação nas Justiças Estaduais, e que contou com a adesão da maior parte dos tribunais.
CcV – Quais tribunais apresentaram maior redução no estoque de execuções fiscais e em que medida o Protesto contribuiu diretamente para esse resultado?
Juíza Keity Saboya - O Relatório de Gestão STF/CNJ 2023-2025 mostra que, entre o fim de 2023 e meados de 2025, cerca de 13 milhões de execuções fiscais foram baixadas, com redução de aproximadamente um terço do acervo nacional (de 26,9 milhões para 17,8 milhões de processos). O estudo registra que houve variações regionais: alguns tribunais reduziram proporcionalmente mais o estoque, enquanto cortes de grande porte obtiveram as maiores quedas absolutas, em especial na Justiça estadual. Nesse contexto, é importante destacar que o CNJ instituiu, em 2025, a 1.ª Edição do Prêmio Eficiência Tributária, iniciativa instituída pela Resolução CNJ n. 471/2022 para fomentar boas práticas na gestão da litigiosidade tributária. Na categoria “Tribunal”, avaliada objetivamente via indicadores do Datajud (redução de acervo e taxa de congestionamento), foram premiados os Tribunais de Justiça de São Paulo, Goiás e Alagoas, além do Tribunal Regional Federal da 3.ª Região. Nas demais categorias (“Juízo”, “Sistema de Justiça” e “Outras Instituições”), que envolveram análise qualitativa de projetos, destacaram-se iniciativas como a Central de Alienação Unificada de Bens (TRF5) e o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos (PGFN), tendo sido conferida ainda menção ao Tribunal de Justiça da Bahia pelos resultados obtidos na área de execução fiscal. A Semana Nacional da Regularização Tributária é parte da Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário, instituída por meio da Resolução CNJ n. 471/2022 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Com a política, o CNJ visa estimular a cooperação e a mudança de cultura na relação entre o fisco, os contribuintes e o Poder Judiciário, a partir de uma agenda de cooperação.
CcV – De que forma a extinção de 13 milhões de execuções de baixo valor impactou a produtividade dos tribunais e o redirecionamento de recursos internos?
Juíza Keity Saboya - Historicamente, as execuções fiscais têm sido apontadas como o principal fator de morosidade do Judiciário. Isso porque o processo executivo fiscal representa uma repetição de etapas e providências administrativas de cobrança, para a localização do devedor ou identificação de patrimônio capaz de satisfazer o crédito tributário. Os executivos que chegam aos tribunais possuem, como regra, baixa probabilidade de recuperação, porque dizem respeito a dívidas antigas com tentativas prévias de cobranças frustradas. Além desse efeito de redução de novas ações, o ano de 2024 se destacou por apresentar a maior redução do acervo geral da série histórica, com uma diminuição de 3,5 milhões de processos do estoque. Essa significativa diminuição de casos pendentes ocorreu em razão da extinção de 5,5 milhões de execuções fiscais, somente no ano de 2024, conforme apresentado no relatório Justiça em Números 2025.
Ao se analisar um período mais amplo, entre o fim de 2023 e meados de 2025, foram baixadas mais de 13 milhões de execuções fiscais, com redução de aproximadamente um terço do acervo nacional dessa classe (de 26,9 milhões para 17,8 milhões de processos). Avaliação econômica realizada pelo CADE demonstra que esse processo de desjudicialização estrutural liberou a capacidade de trabalho do sistema judicial como um todo. Ademais, houve a redução da taxa de congestionamento, que era historicamente elevada nas execuções fiscais, recuando de 87,2% para cerca de 67,4%.
Em suma, a extinção de execuções de baixo valor impulsionou a produtividade do sistema judiciário, gerando efeitos que ultrapassam a economia orçamentária direta. A consequente diminuição do acervo permitiu imprimir maior celeridade aos trâmites processuais e redirecionar a capacidade técnica de juízes e servidores para casos mais estratégicos, focando esforços em demandas de efetivo potencial arrecadatório e interesse social.
CcV – Há previsão de novos parâmetros ou orientações do CNJ para estimular ainda mais a cobrança extrajudicial via Protesto pelas procuradorias?
Juíza Keity Saboya - No plano normativo, os parâmetros centrais para estimular a cobrança extrajudicial já estão dados pela Resolução CNJ nº 547/2024, que exige prévio Protesto ou tentativa de negociação administrativa/consensual como condição para o ajuizamento de novas execuções fiscais. Além disso, a gestão CNJ/STF destaca, em relatório oficial, o impacto dessa política combinada (extinção de execuções de até R$ 10 mil, exigência de Protesto prévio e outros filtros) na redução de 13 milhões de ações e na queda de 37% dos novos ajuizamentos, com aumento de 124% da arrecadação municipal via Protesto.
CcV – Como o CNJ monitora a qualidade dos acordos e recuperações realizadas fora do Judiciário após o Protesto das CDAs?
Juíza Keity Saboya - O monitoramento do CNJ é predominantemente quantitativo e sistêmico, baseado em dados do DataJud (estoque, fluxo, taxa de congestionamento, IAD) combinados com informações repassadas por procuradorias e centrais de Protesto sobre volume de títulos encaminhados e valores recuperados. O estudo econômico do CADE registra expressamente os indicadores de títulos levados a Protesto (24,4 milhões entre março/2024 e junho/2025), taxa média de recuperação (25%) e impacto na redução de novos ajuizamentos (-37%), além das extinções em massa de execuções de baixo valor. O documento também reconhece limites metodológicos: nem todas as causas de baixa (pagamento, prescrição, cancelamento administrativo) puderam ser separadas com precisão nas bases, o que restringe uma avaliação micro da “qualidade” de cada acordo.
Na prática, o CNJ acompanha a efetividade global por meio desses indicadores de desempenho e incentiva boas práticas, enquanto a análise qualitativa dos acordos e da adequação das condições negociais permanece, em grande medida, sob responsabilidade das procuradorias e tribunais, eventualmente com estudos amostrais.
CcV – O CNJ vê possibilidade de integração mais profunda entre DataJud, procuradorias e tabelionatos de Protesto para fortalecer a cobrança extrajudicial?
Juíza Keity Saboya - O CNJ vê a integração entre DataJud, sistemas das procuradorias e centrais de Protesto como eixo estruturante da política, ainda em processo de amadurecimento tecnológico e normativo. A Política de Eficiência das Execuções Fiscais do CNJ é concebida como uma estratégia de integração de bases de dados e atores institucionais, que combinou a implementação da decisão judicial proferida no Tema 1.184 da Repercussão Geral, com normatização do CNJ (Res. 547/2024) e cooperação com procuradorias e tribunais, justamente para reduzir assimetrias de informação e padronizar rotinas de cobrança.
Nesse contexto, o CNJ vem firmando acordos de cooperação e promovendo projetos que dependem de compartilhamento de bases. Como exemplo, o Conselho vem adotando iniciativas que utilizam cruzamento de dados para identificar processos com perfil de extinção sumária também em execuções fiscais. No campo específico do Protesto, tal matéria é de atribuição da Corregedoria Nacional de Justiça.
Destaca-se, a propósito, que, em 2025, a Corregedoria Nacional editou o Provimento Nº 204, de 26/08/2025, que regulamenta o Módulo de Certidão de Dívida Ativa (MCDA) no SERP e prevê possibilidade de integração com a Central de Protestos (CENPROT), conforme convênio e manual operacional a ser elaborado pelo ONR e o Instituto de Protestos (IEPTB).
Há também iniciativas de orientação oriundas da Política de Eficiência das Execuções Fiscais do CNJ, como a Cartilha para Realização do Protesto de CDA, que apresenta orientações aos municípios, com base nas exigências apresentadas no Tema 1184 do STF e disciplinadas pela Resolução CNJ n.º 547/2024. A iniciativa contou com a participação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), do Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil (IEPTB) e da Central Nacional de Protestos (CENPROT), que atuaram em conjunto para simplificar esse procedimento.
CcV – De uma forma geral, como avalia a importância do Protesto na recuperação de execuções fiscais de baixo valor?
Juíza Keity Saboya - O CNJ, em colaboração com o STF e com diversas instituições públicas e privadas, vem promovendo um “reequilíbrio virtuoso” na gestão das execuções fiscais. Esse movimento se expressa no estímulo à desjudicialização e na adoção de instrumentos extrajudiciais de recuperação de créditos tributários, com redução efetiva do acervo e do congestionamento, além de ganhos mensuráveis de celeridade para o sistema de justiça.
Nesse arranjo, o Protesto da CDA é identificado como instrumento central para a cobrança de créditos de pequeno valor, especialmente em âmbito municipal. Os dados oficiais indicam aumento significativo dos volumes de arrecadação por meio dessa via, com taxas médias de recuperação que demonstram maior eficiência quando comparadas à execução fiscal tradicional, sobretudo em dívidas de baixo valor.
Considerando que execuções fiscais de pequeno montante tendem a ser antieconômicas na via judicial, o CNJ conclui que o Protesto se revela, para esse segmento, mais custo-efetivo do que o processo executivo, permitindo recuperar parcela relevante da dívida ativa com menor sobrecarga às varas de execução fiscal. Em termos institucionais, o Protesto passa a ser compreendido como porta de entrada preferencial para a cobrança de pequenos créditos públicos, reservando-se a execução fiscal judicial às hipóteses em que a cobrança extrajudicial se mostra infrutífera ou inadequada.
Fonte: Revista Cartórios com Você